Réforme de l’audiovisuel: the long and winding road

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Quitte à jouer les rabats-joie, on peut parier que ceux qui espèrent assister dans les mois qui viennent à un « big bang » de l’audiovisuel français précédé d’un bon débat public seront forcément déçus.

1 : « La » réglementation audiovisuelle?

C’est que les textes qui encadrent l’activité audiovisuelle composent un pudding de dispositions d’origines très diverses dont la loi n’est qu’une composante, bien qu’elle soit la seule à conserver une certaine visibilité politique. Il y a, pour simplifier, quatre grandes strates de textes : les lois, les décrets, les décisions des autorités de régulation, et les accords interprofessionnels.  Par ailleurs les lois sur l’audiovisuel ont elles-mêmes une double origine. Il y a d’abord les directives européennes, comme la récente directive SMA (Services de Médias Audiovisuels, bref les télés plus les plateformes) qui doivent être transposées, avec plus ou moins d’empressement, en droit national. Les Etats membres peuvent ensuite, en respectant le cadre souvent assez lâche des directives, adopter des dispositions plus contraignantes dans certains domaines. Par exemple en France les quotas de diffusion de programmes européens vont bien au-delà de ce qu’impose la directive en vigueur. Pour les lois purement nationales, le parlement français n’a en réalité été à l’origine d’une « grande » loi sur l‘audiovisuel que deux fois et demi en quarante ans, groupées en sept ans, en 1982, 1986 et, à la rigueur, en janvier 1989. Depuis, des textes concernant l’audiovisuel ont certes été plusieurs fois débattus au Parlement, notamment à propos des récurrentes réformes de l’audiovisuel public, mais ils étaient partiels et restaient calés dans le cadre de la loi de 1986. Rappelons enfin que les lois françaises doivent respecter les traités internationaux signés par le pays, notamment les règles de l’Organisation du Commerce Mondial (OMC), même si le terme d’ « exception culturelle », inventée et défendue avec constance par la France, a permis jusqu’à présent d’en exclure de fait l’audiovisuel.

La loi n’est cependant pas la principale source de textes sur l’audiovisuel. Les décrets sont en pratique tout aussi importants. Ainsi les règles concernant les obligations de production, les quotas de diffusion et la publicité à la télévision ont-elles été fixées dans une série de décrets publiés entre 1990 (décrets dits « Tasca » du nom de la ministre déléguée chargée de la communication) et 1992 (quotas et publicité). Mais les décrets sont eux-mêmes des organismes vivants susceptibles d’être modifiés, amendés, renforcés à intervalle plus ou moins réguliers. Ainsi par exemple sur la publicité, le décret principal du 27 mars 1992 a été complété depuis par six autres. Les décrets relèvent du pouvoir réglementaire de l’Etat prévu par l”article 21 de la Constitution et sont beaucoup moins visibles (en fait presque invisibles) par l’opinion générale. Cela ne signifie pas que le gouvernement puisse faire ce qu’il veut à coup de décrets, eux-mêmes encadrés par des textes, mais il dispose cependant de bonnes marges de manœuvre sans passer par le Parlement.

Les autorités administratives indépendantes, en particulier le CSA, l’Arcep et l’Autorité de la Concurrence, bien qu’elles n’aient pas de pouvoir réglementaire direct, sont en pratique une composante essentielle des règles du marché, disons de la réglementation concrète. Ainsi l’Autorité de Régulation des Télécommunications, devenue depuis l’ARCEP, fut à l’origine d’un décret publié en septembre 2000, largement passé inaperçu à l’époque, portant sur le « dégroupage de la boucle locale » et fut surtout chargée de sa mise en œuvre. Au départ, rien à voir avec l’audiovisuel. Sauf que c’est dans la brèche de ces conditions de mise en œuvre, très favorables aux nouveaux entrants sur le marché des télécoms que Free s’engouffra, proposant deux ans plus tard le triple play, suivi par ses concurrents, ce qui fait qu’aujourd’hui 20 millions de foyers reçoivent également la télévision non plus par l’antenne hertzienne, ou par une société audiovisuelle comme le câble ou un opérateur satellite, mais par des box d’opérateurs de télécoms. De la part des professionnels de l’audiovisuel – et je me mets dans le lot – on chercherait en vain le moindre commentaire à l’époque de cette décision de 2000 qui fut, elle, bel et bien un big bang. Un autre exemple : à partir de 2007, la réorganisation du marché de la télévision payante par l’Autorité de la Concurrence, saisie après l’absorption de TPS par Canal+, a profondément impacté non seulement le marché des chaînes thématiques mais aussi celui de la VOD et plus tard de la SVOD.

Enfin, à côté des traités, des directives, des lois, des décrets et des décisions des autorités administratives indépendantes, existent les accords interprofessionnels, éventuellement incorporés ensuite dans des textes réglementaires. La chronologie des médias notamment relève de cette dernière catégorie. Mais également une partie des dispositions concernant la rémunération des auteurs et des artistes. Le CNC est un grand consommateur de ce type d’accords et les diverses dispositions qui organisent le soutien à la production relèvent, en pratique sinon dans les textes, de négociations, souvent discrètes entre organisations professionnelles, parfois appelées tout simplement lobbys. Le caractère structurant des conventions collectives qui encadrent l’emploi salarié du secteur ne doit pas non plus être sous-estimé, notamment pour l’information et la production audiovisuelle.

Tous ces textes d’origines diverses interagissent les uns avec les autres et, pris dans leur ensemble, constituent le système nerveux du corps de l’audiovisuel. Mais la loi sur l’audiovisuel malgré son prestige et sa visibilité politique, n’en est qu’une partie.

2 : Eloge de l’ancien régime

Malgré ce qui vient d’être exposé, il est frappant de constater que l’architecture d’ensemble du système réglementaire a été conçu et bâti en quelques mois il y a une trentaine d’années autour d’une loi et qu’elle a montré une belle cohérence. Aujourd’hui un consensus se dégage pour la considérer comme inadaptée aux nouvelles conditions du numérique. Mais avant qu’il soit remplacé, ce vieux système mérite tout de même des éloges. Il avait en effet deux buts principaux, un implicite et un autre explicite. Le but implicite, peu avouable sur la scène européenne, était clairement protectionniste et a été parfaitement atteint, en tout cas jusqu’à hier. La crainte des années quatre-vingt était née d’un fantasme, constamment repris, celui de l’inéluctable déferlement des programmes et des capitaux américains grâce aux satellites de diffusion directe. C’est aujourd’hui pudiquement oublié, mais des centaines de millions d’euros ont été dépensés dans le développement de satellites européens et d’une norme de télévision européenne, le HDMac dont seul le poussif premier étage, le D2 Mac, a été fugitivement mis en oeuvre. Ce fantasme est resté longtemps un fantasme, mais au total la France est restée à peu près imperméable aux investissements étrangers dans l’audiovisuel, situation qu’elle ne partage qu’avec le Japon parmi les grands pays développés. En Allemagne, le câble a été américain, maintenant britannique, la télévision payante est une filiale de Comcast. En France la distribution est restée nationale, des télécoms au satellite en passant par le câble, la télévision payante principale est française (mais il y a aussi le Qatar), les agences de publicité françaises contrôlent leur marché et les chaînes de télévision sont françaises (M6 aujourd’hui fait partie de RTL Group, filiale de l’allemand Bertelsmann, mais a été créée par le groupe Suez/Lyonnaise des Eaux et la CLT, à l’époque française).

A côté d’un protectionnisme discret mais déterminé, le second but, plus présentable en Europe, était de développer la création et la diffusion d’œuvres françaises. Pour y parvenir, un consensus de fait entre la gauche et la droite, plus précisément entre le PS et le RPR, survécut pendant des décennies autour de l’idée d’une cohabitation entre le privé et le public en matière de télévision, alimentée par des programmes produits par des entreprises privées indépendantes, elles-mêmes largement soutenues par le CNC. Cette organisation du marché autour d’une concurrence fortement réglementée n’avait certes pas été promue par la loi de 1982, rédigée dans la foulée immédiate de l’élection de 1981. Elle fut en revanche mise en œuvre en pratique et sans nouvelle loi sur l’audiovisuel par les socialistes: apparition de Canal+ (1984), loi sur les droits d’auteurs (1985), début du compte de soutien à l’industrie des programmes (1985), autorisation de deux chaînes privées La 5 et TV6 (1985 avec un lancement juste avant les élections de 1986), et organisation de l’euthanasie de la SFP, ex-quasi-monopole de la production de programmes. Le retour de la droite au pouvoir avait été précédé au même moment par un important travail de réflexion publié en 1984 sous le titre « Libérer la Communication » (Michel Aurillac éditions Albatros). La préface du livre par Jacques Toubon était plutôt violente : « Après avoir normalisé l’audiovisuel, ils (NB : les socialistes) veulent peser sur la presse écrite, le cinéma. Le malade crie, ils ne l’écoutent pas ». L’ouvrage, fruit des réflexions du Club 89, proposait ainsi de ne conserver qu’une seule chaîne publique, d’y interdire la publicité, et de diviser la redevance audiovisuelle par deux. Pourtant, deux ans après, la droite majoritaire à l’Assemblée vota la loi Communication et Libertés qui organisait certes la privatisation de TF1, mais qui, pour l’essentiel, entérinait dans un texte de loi le fonctionnement réel du système audiovisuel mis en œuvre par les socialistes à partir de 1984. Loin des diatribes de Jacques Toubon, François Léotard déclarait en présentant la loi au Sénat :

« La vraie liberté de communication ne peut s’épanouir que dans un paysage audiovisuel ouvert à l’initiative privée et dans un climat de concurrence et de pluralisme. Compte tenu de la place que le service public occupe aujourd’hui dans ce paysage, et de la qualité que chacun reconnaît à ses programmes, c’est une situation d’équilibre entre le secteur public et le secteur privé qu’il faut instaurer. » (exposé des motifs devant le Sénat juin1986)

 Revenue au pouvoir en 1988, la gauche n’introduisit que des retouches d’apparence mineures dans le réexamen de la loi. Cependant cette révision de la loi prévoyait, en matière de quotas de diffusion et d’obligation de production, des décrets qui mirent quelques années à sortir, et qui étaient nettement plus contraignants pour les diffuseurs. C’était au bénéfice des producteurs, bien qu’on puisse quand même rappeler que, soucieux de ne pas déplaire à leurs clients chaînes de télévision, ils avaient tenu courageusement à joindre leur voix à celle des diffuseurs criant qu’on les étranglait par trop de contraintes.

Pendant les vingt premières années de ce système mis en place pour l’essentiel en quelques années (1984-1989), les recettes de chaines de télévision ont triplé, comme les versements audiovisuels aux sociétés d’auteur. La valeur de TF1 en bourse a été multiplié par 4, comme les montants investis dans des œuvres audiovisuelles de patrimoine. Les emplois du domaine ont plus que doublé. Pas mal pour un système, certes dépassé, mais dont on peut se permettre de saluer les mérites au moment de s’en séparer. Souhaitons que le nouveau fasse aussi bien!

3: Le premier problème pour demain : quel est le but ?

Le problème aujourd’hui est d’abord que ce bon vieux système hérité des années quatre-vingt est devenu progressivement dysfonctionnel dès les années dix. Il aurait dû être profondément amendé il y a dix ans. Les « réglementeurs » des années quatre-vingt, de gauche comme de droite, anticipaient un marché qu’ils contribuaient à créer. Mais aujourd’hui l’exercice est hélas différent, la France est sur la défensive, il s’agit surtout de rattraper le temps perdu et le container audiovisuel français fuit de partout.

Cela n’enlève rien à l’importance de l’action, mais rend encore plus nécessaire de rendre explicites les buts poursuivis par la réforme. Or les différentes organisations professionnelles et les lobbys de tous poils ont tous un même mot d’ordre : préserver. Préserver Canal+ qui-finance-le-cinéma-français, préserver le chiffre d’affaires publicitaire des chaînes privées, préserver la presse écrite économiquement moribonde, préserver la production indépendante du contrôle par les diffuseurs, préserver la capacité du CNC à contribuer au financement des programmes, préserver les salles de cinéma des exclusivités des plateformes de svod, etc, etc.

On entend très peu les verbes investir et développer.

Le non-dit du protectionnisme est un autre problème de la conjoncture actuelle. Pourtant, ce qui pouvait rester implicite il y a trente ans ne peut plus l’être aujourd’hui. La perspective d’une présence massive des entreprises américaines de l’audiovisuel sur le marché français était un fantasme utile en 1989. C’est devenu la réalité de 2019. L’Europe entière ferait bien de se demander quelle est sa part de marché sur les écrans américains, comparée à la réciproque. L’Amérique de Trump érige aujourd’hui des tarifs douaniers pour de bien plus petits déséquilibres. Mais après le protectionnisme implicite des années 80, on s’engage sans doute à présent dans un libre-échangisme implicite. Netflix, Disney, Amazon, Google, Facebook ont déjà gagné. Il n’y a ni l’argent ni la volonté politique pour aller contre cet état de fait. Peut-être est-ce là du réalisme, et après tout la remontée des protectionnismes n’est pas une bonne nouvelle, mais alors ce changement d’implicite, du protectionnisme vers l’acceptation des parts de marché de la bataille perdue du numérique, n’est pas sans conséquences sur l’architecture de la réglementation. Un exemple : les quotas de diffusion d’œuvres françaises sur les télévisions linéaires (60% d’œuvres européennes dont 40% d’expression originale française) sont-ils justifiés quand les nouveaux services seront soumis à 30% seulement (qu’ils respecteront disons différemment ? On pourrait aligner vers le haut (protectionnisme) ou vers le bas (libre-échangisme), ou encore, pire, ne pas aligner (ultra-libre-échangisme). Mais même le non-choix sera un choix.

4 : Conclusion

La réorganisation du cadre réglementaire de l’audiovisuel ne se fera pas en une loi. Et il y a des chances pour que la prochaine finisse par n’être qu’un habit d’Arlequin sur lequel chaque lobby retrouvera son petit losange de satisfaction et quelques motifs de plainte. On desserrera un peu ici, on confirmera fermement là, on essaiera de rassurer un peu partout, on fera un peu peur à tout le monde. Il faut bien commencer par un bout. Et, à nouveau, la loi n’est pas tout.

Mais pour retrouver un jour un cadre réglementaire aussi fertile que le précédent, deux préalables sont nécessaires, et deux autres utiles :

Nécessaires :

  • Une vision prospective du système. Il est à la fois amusant et déprimant d’entendre en permanence parler de bouleversements, de révolution numérique, de ruptures dans les usages, de disruptif (!), comme si tout cela était strictement imprévisible et venait de débarquer brutalement d’une autre planète. Rappelons qu’il y a dix ans, Netflix avait déjà démarré le streaming, les box des FAI se répandaient partout, les recettes publicitaires des chaînes de télévision plafonnaient déjà, Google et Facebook étaient bien là, Canal+ voyait ses abonnements stagner, l’Iphone en était à sa quatrième génération. Un effort collectif de prospective était-il hors de la portée de notre pays ? L’est-il toujours? Par exemple sur le rôle systémique des distributeurs dans l’économie de l’audiovisuel ? Par exemple sur la durée de vie probable du système des box triple play ? Ou sur la structure des emplois?
  • Des investissements.  Dans ce domaine comme dans d’autres, il n’est pas très utile de réglementer le marché si on n’investit pas, cela relève alors de simples soins palliatifs. Mais qui investit en France dans l’audiovisuel ?

Utiles :

  • Une énergie politique. Il faut bien se résigner à constater que l’audiovisuel a disparu de l’agenda politique français. Peut-être a-t-il occupé jadis trop de place. Mais connait-on une seule position prise par un parti politique français sur ces questions depuis disons dix ans ? Le RN, LR, LFI ont-ils un avis sur l’audiovisuel public, ou bien sur la manière de réguler Netflix et Amazon ? Quand une loi n’est pas débattue politiquement au Parlement, mais seulement arbitrée par les lobbys, autant se contenter de décrets.
  • Des jeunes. La qualité de la croissance de l’audiovisuel français de la fin du XX° siècle venait en grande partie, dans les années quatre-vingt, d’une génération de relativement jeunes entrepreneurs voulant réussir ou faire fortune dans l’audiovisuel.  Les Bellanger, Baudecroux, De Greef, Harrari, Tavernost, Cottet, Valentin etc, avaient tous moins de quarante ans quand l’audiovisuel français a entamé sa révolution en 1984. Il n’est pas certain que la génération de jeunes entrepreneurs d’aujourd’hui ait le même appétit pour l’audiovisuel que pour les objets connectés, les bio-technologies ou l’Intelligence Artificielle.

Alain LE DIBERDER

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4 réponses sur “Réforme de l’audiovisuel: the long and winding road”

  1. bravo et surtout merci de partager votre analyse et votre savoir.
    ce fut une lecture enrichissante qui m’apporte un regard différent et donc influence l’angle de lecture. de la réforme à venir.

  2. Merci Alain et bravo pour ce morceau de bravoure . Les retours sur le passé sont toujours utlies dans ces temps d’amnésie. Je partage ton constat et tes questions sur qui veut investir aujourd’hui dans l’audiovisuel… je crois que les Netflix , apple , Disney , Warner. Amazon ont besoin de le faire . Va-t-on trouver les moyens de les encourager ou au contraire de les dissuader ?

  3. les jeunes entrepreneurs de l’audiovisuel existent mais le contexte est en effet fort différent aujourd’hui de celui des années 80… y compris un manque total de vision politique sur l’orientation à donner aujourd’hui au secteur, c’est évident… et c’est plutôt dommage, notamment parce qu’en réalité, notre secteur ne peut pas se passer des financements de l’audiovisuel public…

    1. Chère Marie-Anne,
      Sur ce dernier point, il faut bien dire que le climat est mauvais, les annonces de la baisse de la redevance d’1 euro, le rapport parlementaire qui réclamait le plafonnement des ressources du CNC, ou les diatribes d’Eric Neuhoff sur le cinéma-qui-vit-des-subsides-de-l’Etat agrègent l’incompétence à l’inconséquence.
      En France je ne vois guère que le secteur pétrolier qui n’incorpore pas un large financement public à son économie. Faut-il rappeler que les banques ont été refinancées à hauteur de plusieurs dizaines, certains parlent de centaines, de milliards d’euros après la crise de 2008, que l’agriculture vit de subventions depuis soixante ans, que les industries “de pointe” (Airbus, ST-Micro par exemple) sont financées de multiples manière par des fonds publics; etc, etc. Et c’est tant mieux. Le financement public est une modalité NORMALE de toute économie moderne, demandez à la Silicon Valley? Les délires intégristes des néo-libéraux de salon (ou de ministère), voila ce qui nuit le plus gravement à l’économie française.

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